Ce qui distingue un conseil d'un ordre, c'est que, dans le cas du conseil, 

on n'a pas à exiger qu'il soit suivi, ni même qu'il soit pris en compte. 

Parce qu'un conseil, c'est censé être gratuit. 

Si on exige qu'il soit exécuté, ce n'est plus un conseil, c'est un ordre, et strict, en plus.